"On s'achemine vers un régime présidentiel"

Entretien avec Edouard Balladur, président du comité sur la modernisation des institutions.

Quel est l'état de vos réflexions au sujet de la répartition des pouvoirs au sein de l'exécutif ?

Le comité que je préside est animé d'une volonté de novation et de cohérence. Il poursuit trois objectifs : clarifier les rapports au sein de l'exécutif ; donner - c'est notre tâche principale - davantage de pouvoirs au Parlement ; reconnaître aux citoyens des droits nouveaux, par exemple grâce à la réforme du Conseil constitutionnel. Nos institutions ne sont pas seulement déséquilibrées au profit de l'exécutif, elles sont ambiguës. Selon le résultat des élections législatives, la primauté de la décision revient soit au président de la République, soit au premier ministre.

En outre, en temps ordinaire - quand il n'y a pas cohabitation - la répartition de leurs rôles respectifs, telle qu'elle est prévue dans le texte de la Constitution, ne correspond pas à la réalité : l'article 20 prévoit que "le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation", alors qu'en fait c'est le président qui la détermine, mais c'est le gouvernement qui en est responsable devant le Parlement, alors que le président, lui, ne l'est pas. C'est un système un peu étrange, une sorte de jeu de miroirs : pour manifester au président qu'elle n'est pas satisfaite de l'action qui est la sienne, l'Assemblée ne peut s'en prendre qu'au premier ministre, qui n'est pas celui qui décide en dernier ressort.

Vous envisagez de proposer d'inscrire dans la Constitution que c'est le président qui "détermine la politique de la nation". Toucherez-vous pour autant aux mécanismes de responsabilité ?

Le comité en délibère. Faut-il mettre le droit en accord avec la réalité ? Serait-ce accroître la primauté présidentielle ? Ne pourrait-on dire plutôt que réduire le nombre des mandats présidentiels à deux, soumettre les pouvoirs de nomination détenus par le président au contrôle parlementaire, accroître les pouvoirs législatifs du Parlement, c'est tout au contraire limiter les pouvoirs du président ? On peut en débattre.

Nous avons le choix : maintenir la responsabilité du gouvernement devant le Parlement, caractéristique du régime parlementaire, ou la supprimer, caractéristique du régime présidentiel, ce qui mettrait fin à l'ambiguïté que j'évoquais.

Que se passerait-il si un président qui "détermine la politique de la nation" n'obtenait pas de majorité aux législatives ?

Le quinquennat a rendu moins vraisemblable le risque de cohabitation, sans le supprimer. Si le comité décide de modifier l'article 20, alors la cohabitation deviendrait politiquement inconcevable.

Comment sortir d'une telle situation ?

Comme naguère, si l'on maintient un régime parlementaire : la nouvelle Assemblée pourrait renverser le gouvernement, le président pourrait la dissoudre et, si l'Assemblée nouvellement élue lui était hostile, en tirer lui-même les conséquences. Aucun système ne supprime les risques de conflit.

Pensez-vous qu'une éventuelle crise de cette nature pourrait être l'occasion de passer au régime présidentiel ?

Peut-être. Pour ma part je suis partisan du régime présidentiel. On s'y achemine progressivement. La première étape a été franchie en 1962 avec l'élection du président au suffrage universel ; la deuxième a été le quinquennat et l'inversion du calendrier ; la troisième serait le renforcement des droits du Parlement, qui constitue l'essentiel de nos réflexions ; la quatrième serait la suppression de la responsabilité du gouvernement devant le Parlement.

Certains redoutent que la modification de l'article 20 ne se traduise par un accroissement des pouvoirs du président.

On pourrait soutenir que dans les faits ce serait le contraire, et que cela serait seulement un constat de la réalité telle qu'elle existe au sein de l'exécutif depuis un demi-siècle, hors cohabitation. Pour le reste, accroître les pouvoirs du Parlement reviendrait à restreindre ceux du président, c'est aussi simple que cela. L'existence d'un Parlement fort est une exigence de la démocratie, aussi bien en régime parlementaire qu'en régime présidentiel.

Le secrétaire d'Etat aux affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet, a proposé de supprimer l'obligation de procéder à un référendum en cas de nouvel élargissement de l'Union européenne. Qu'en pensez-vous ?

A titre personnel, je serais assez partisan d'assimiler un élargissement de l'Union à une modification des institutions européennes, puisqu'il conduirait à une répartition nouvelle des droits de vote. Dès lors, pourquoi ne pas retenir la même procédure que pour un changement de la Constitution ? Le président aurait le choix pour ratifier le traité d'élargissement entre un référendum ou le vote du Congrès. Le comité en débattra.

Propos recueillis par Arnaud Leparmentier et Jean-Baptiste de Montvalon